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王晓毅:贫困影响评价是穷人表达意见的一个渠道
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库区移民,这个民生项目很多人都熟知。但是这个项目实施后,却产生了一些新的贫困问题。比如一些搬离库区的百姓,由于补偿不足、移民以后缺少必要的生产资料,搬迁到新的地方后陷入贫困。这是政策和项目的执行而引发的贫困问题。近年来,这类问题的势头是否依然未减?有哪些对策?中国社会科学院社会学研究所农村环境与社会研究中心研究员王晓毅表达了自己的看法。



过去就有,现在更突出

《中国扶贫》:过去我们面对的贫困多是发展不足所导致的,如今因为政策或项目的实施而产生的新贫困问题是否日益凸显?还有哪些典型的案例?



王晓毅:这种因为政策和项目实施而导致新贫困问题的产生,过去一直以来都存在。随着开发项目大规模地进行,如今更加突出。我在内蒙古的一个牧区村庄做过调查,那个村庄过去有非常漂亮的草原,牧民依靠畜牧业有着比较稳定的收入,特别是畜产品涨价给牧民带来了更多的收入。但是近几年来牧民纯收入下降,大量牧民举债。这与当地实施集中办学,以及村里开发工业有关。



当地实施集中办学后,村庄里的学生都要集中到县城去上学,而年幼的学生需要在县城居住。家里为了能陪读,只好占用一个劳动力。这样一来,家庭在住房、交通和食品等方面的支出不仅增加了,而且缺失了一个家庭劳动力也给家庭经济带来损失。



此外,那个村庄上游在开发一种矿产资源,这使得流经村庄的两条河流的水量逐年减少。在上游还有一家企业在大量开采地下水,这导致周边地区地下水位下降。再加上干旱的影响,草原牧草日益稀少,牧民只能高价购进牧草来喂养牲畜,这导致牧民入不敷出。



《中国扶贫》:从宏观分析,这种类似现象的危害有多大?它们对贫困产生的负面影响,有没有一个数据统计?


王晓毅:目前这些现象不仅没有统计,也还没有一个统计方法。事实上,这个问题还没有得到决策部门应有的重视。但是我们的调查表明,有许多开发政策或开发项目在局部地区对贫困产生了负面的影响。与此同时也有一些政策或工程项目对扶贫产生了积极影响,比如退耕还林政策的实施,使许多生态脆弱边远山区的生态环境得到恢复,贫困人口的收入有所增加。也有一些工程项目在实施过程中,改善了当地的基础设施,增加了当地人口的就业,从而使贫困人口受益。



从这个角度说,项目或政策如果设计得当,都会有益于贫困人口,如果设计不得当,就可能会对贫困人口形成不利的影响,甚至使那些本来不贫困或已经脱贫的人陷入贫困。问题的严重性就在于每一项政策或工程项目对贫困都可能产生或者有益或者有害的影响。



国内外各有动作

《中国扶贫》:国际上如何对项目实施进行影响评价?


王晓毅:西方一些发达国家很早已经开始对工程项目进行社会影响评价。世界银行、亚洲开发银行等大型国际发展机构,都已经发展出比较完整的社会评价政策,对涉及移民、土地占用等工程项目,都要求必须进行社会影响评价,形成系统的评价方法。



《中国扶贫》:我国在项目的社会影响评价方面有过哪些动作?


王晓毅:在过去30年中,社会评价也被引入到国内一些大型工程项目的可行性研究中,特别是一些基础设施项目,对贫困阶层的影响是其中重要的内容。在过去几年,对一些政策的扶贫效果,有许多学者已经进行了定量和定性的研究,如对农村教育政策、生态保护政策等等。当然这些影响评价多是一些学术研究成果,还没有形成有效的制度。在新的扶贫纲要中提出要加强贫困影响评价以后,一些地方政府已经开始重视扶贫影响评价,比如重庆市在农村扶贫条例的征求意见稿中,已经提出要在工程项目的可行性研究中进行贫困影响评价。



《中国扶贫》:您如何看待对重大的政策和工程项目进行贫困影响评价,已被纳入《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》这一举动?


王晓毅:中国的贫困和扶贫开发工作目前都进入了一个新的历史时期,贫困已经不仅仅是单一的收入低或经济贫困,而是涉及到多个维度,比如教育、卫生、环境等等许多方面,因此,扶贫也不再仅仅是扶贫部门的工作,而要渗透到各项工作之中。



《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》提出要对重大的政策和工程项目进行贫困影响评价,这是减少新贫困产生的一个有效手段,因为评价会将扶贫的理念纳入到各项政策和工程项目的设计中。如果每一项政策的出台和每一个项目的实施在实现各自的目标外,再考虑扶贫意义上的目标,那么由于政策执行而导致的新的贫困问题将会逐渐减少。



需要强力制度和监督

《中国扶贫》:社会影响评价的意义是什么?


王晓毅:任何一个工程项目都会对不同的群体产生不同的影响,从而形成不同的利益相关群体,社会影响评价的目的就在于保障包括贫困群体在内的各群体的利益。而且在社会影响评价中,项目对贫困群体的影响是其中最重要的内容。



此外,坦率来说,由于我们的决策机制主要是自上而下进行决策,因此贫困阶层的意见经常被忽视,或者是没有渠道反映出来。但是贫困人群的真正需求,以及政策和项目的扶贫效果,只有贫困阶层自己最清楚。因此通过贫困影响评估,可以在决策中倾听和吸收穷人的意见,给穷人提供一个表达自己呼声的渠道。



《中国扶贫》:需要建立怎样的制度,才能使贫困影响评价更好地发挥作用?


王晓毅:任何一项政策或开发项目的实施都会有受益方,也会有利益受损方。如果我们在政策和项目实施阶段缺少对贫困状况的了解和关注,那么贫困群体的利益就很容易受到损害。



要使贫困影响评价发挥作用,需要进行几个方面的建设。首先,在贫困地区要建立强制的贫困影响评价制度,对那些涉及到贫困地区和贫困人群的政策和项目,都要进行贫困影响评价;其次,要发挥扶贫部门在贫困影响评价中的组织和监督作用,务必使评价不要流于形式。在贫困地区,贫困影响评价要具有环境影响评价一样的作用。第三,要建立持续跟踪监督机制,贫困影响评价不仅仅只是在项目可行性上进行介入,而且在政策和项目实施过程中,要有持续的监督和监测,从而使政策和项目发挥持续的减贫效果。



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